Als die COVID-19-Pandemie auf der ganzen Welt wütete, stellte sich eine Frage: War das Vereinigte Königreich auf eine Krise dieses Ausmaßes vorbereitet? Die Antwort lautet laut dem ersten, vernichtenden Bericht der britischen COVID-19-Untersuchung ein klares Nein.

Der umfassende 220-seitige Bericht unter der Leitung von The Rt Hon the Baroness Hallett DBE zeichnet ein vernichtendes Bild der Pandemiebereitschaft und -resilienz des Vereinigten Königreichs vor 2020. Obwohl es in der Vergangenheit bereits größere Ausbrüche wie SARS, MERS und Schweinegrippe gegeben hat, kommt der Bericht zu dem Schluss, dass das Vereinigte Königreich auf einen katastrophalen Notfall im Bereich der öffentlichen Gesundheit "schlecht vorbereitet" war und es ihm an Infrastruktur, Planung und Führung fehlte, um eine wirksame Reaktion zu ermöglichen.

"Nie wieder darf eine Krankheit zu so vielen Todesfällen und so viel Leid führen", schreibt Baroness Hallett in der Einleitung. Die drastischen Ergebnisse werfen die dringende Frage auf, wie sich die Länder besser auf künftige Pandemien vorbereiten können - und welche Lehren das Vereinigte Königreich und andere Länder ziehen müssen, um die gleichen tragischen Fehler nicht zu wiederholen.

Eine Geschichte der Epidemien

Epidemien und Pandemien sind keine neuen Phänomene. Die Menschheit hat seit Jahrhunderten mit tödlichen Ausbrüchen zu kämpfen, von der Pest in Athen 430 v. Chr. bis zur spanischen Grippe-Pandemie 1918, die schätzungsweise 50 Millionen Menschen weltweit tötete.

In den letzten Jahrzehnten sah sich die Welt mit einer Reihe von neu auftretenden Infektionskrankheiten konfrontiert, die jeweils einen Eindruck von der verheerenden Wirkung neuartiger Krankheitserreger vermittelten. Der SARS-Ausbruch von 2002-2003, die Schweinegrippe-Pandemie von 2009-2010 und die anhaltende MERS-Coronavirus-Krise im Nahen Osten waren allesamt wichtige Lektionen über die Notwendigkeit einer soliden Abwehrbereitschaft.

"Krankheitserreger, die eine Pandemie auslösen können, sind nicht unbekannt", so Professor Jimmy Whitworth, ein Sachverständiger, der vor der Untersuchung ausgesagt hat. "Eine Grippepandemie gilt seit langem als das größte vorhersehbare Erregerrisiko".

Doch trotz dieses historischen Präzedenzfalls haben die britische Regierung und ihre dezentralen Verwaltungen in Schottland, Wales und Nordirland die Warnungen nicht beachtet. Der Bericht stellt fest, dass sich das Vereinigte Königreich in den Jahren vor COVID-19 zu sehr auf die Vorbereitung auf eine Grippepandemie konzentrierte und die Möglichkeit eines Ausbruchs durch ein neuartiges Coronavirus oder eine andere neu auftretende Infektionskrankheit vernachlässigte.

"Das erhebliche Risiko einer Influenzapandemie war lange Zeit bedacht, beschrieben und geplant worden", heißt es in dem Bericht. "Diese Vorbereitungen waren jedoch für eine globale Pandemie, wie sie sich ereignete, unzureichend.

Institutionelle Versäumnisse

Der Grund für das Versagen der Pandemiebereitschaft im Vereinigten Königreich waren tiefgreifende Mängel in den Systemen und Strukturen des Landes zur Bewältigung ziviler Notfälle. Der Bericht zeichnet das Bild eines verworrenen, doppelten und schlecht koordinierten Netzes von Regierungsbehörden, Beratungsgremien und dezentralen Verwaltungen, die für Bereitschaft und Reaktion zuständig sind.

"Die für die Notfallplanung zuständigen Institutionen und Strukturen waren in ihrer Komplexität labyrinthisch", heißt es in dem Bericht. "Die Bewertung der Risiken, denen das Vereinigte Königreich ausgesetzt war, die Art und Weise, wie diese Risiken und ihre Folgen bewältigt und ihre Verschlimmerung verhindert werden konnten, sowie die Art und Weise, wie auf sie reagiert werden konnte, wiesen fatale strategische Mängel auf.

Ein zentrales Problem war die Tatsache, dass sich das Vereinigte Königreich auf das Modell des "federführenden Ministeriums" stützte, das dem Ministerium für Gesundheit und Soziales (DHSC) die Verantwortung für die Pandemievorsorge übertrug, obwohl eine Pandemie weitreichende gesellschaftliche Auswirkungen hat, die weit über den Gesundheitssektor hinausgehen. Dieser siloartige Ansatz verhinderte eine wirklich regierungsübergreifende, systemübergreifende Reaktion.

"Die Risiken werden den einzelnen Regierungsstellen zugeordnet, unabhängig davon, ob sie einen zivilen Notfall für das gesamte System verursachen können", heißt es in dem Bericht. "Dies stößt eindeutig an Grenzen. Pandemien fallen zwar in den Zuständigkeitsbereich des [DHSC], aber es ist klar, dass sie das Potenzial haben, soziale und wirtschaftliche Krisen auszulösen, die eine umfassendere Reaktion einer größeren Anzahl von Institutionen auf nationaler, regionaler und lokaler Regierungsebene erfordern."

Die dezentralen Verwaltungen in Schottland, Wales und Nordirland sahen sich mit ähnlichen strukturellen Herausforderungen konfrontiert, mit komplexen, sich überschneidenden Systemen, denen es an klaren Linien der Verantwortlichkeit und Koordination mangelte. In Wales beispielsweise beschreibt der Bericht eine "labyrinthische" Reihe von Ausschüssen, Teams, Gruppen und Untergruppen, die für Bereitschaft und Widerstandsfähigkeit zuständig sind, was zu "Ineffizienz, Ineffektivität und mangelndem Fokus" führt.

Fehlerhafte Risikobewertung

Hinter diesen institutionellen Versäumnissen stand ein zutiefst mangelhafter Ansatz zur Bewertung der Risiken, denen das Vereinigte Königreich ausgesetzt ist. In dem Bericht werden fünf wesentliche Mängel im Risikobewertungsprozess der Regierung festgestellt:

1. Übermäßiges Vertrauen auf ein einziges "vernünftiges Worst-Case-Szenario" für eine Influenzapandemie unter Ausschluss anderer potenzieller Pandemiebedrohungen.

2. Der Schwerpunkt liegt auf der Bewältigung der Auswirkungen einer Pandemie und nicht auf der Verhinderung ihrer Ausbreitung.

3. Das Versäumnis, angemessen zu berücksichtigen, wie eine Pandemie einen "Dominoeffekt" von miteinander verbundenen Risiken und Krisen auslösen könnte.

4. Unzureichende Berücksichtigung der langfristigen Risiken und der unverhältnismäßigen Auswirkungen auf gefährdete Bevölkerungsgruppen.

5. Eine Diskrepanz zwischen der Risikobewertung und der Entwicklung von Strategien und Plänen zur Bewältigung dieser Risiken.

"Wenn die Risikobewertung nicht ordnungsgemäß durchgeführt wird, beginnt der gesamte Ansatz für Bereitschaft und Widerstandsfähigkeit an der falschen Stelle", heißt es in dem Bericht. "Sie sollte dringend verbessert werden."

Der Bericht führt zahlreiche Beispiele an, die diese Mängel verdeutlichen. So wurden in den Risikobewertungen des Vereinigten Königreichs durchweg nur zwei vernünftige Worst-Case-Szenarien ermittelt: eine schwere Grippepandemie und ein folgenschwerer Ausbruch einer Infektionskrankheit in kleinerem Maßstab. Die Möglichkeit einer Coronavirus-Pandemie in der Größenordnung von COVID-19 wurde nie in Betracht gezogen.

Ebenso wurden in den Bewertungen keine angemessenen Maßnahmen zur Verhinderung oder Eindämmung der Ausbreitung einer Pandemie vorgesehen, stattdessen wurde davon ausgegangen, dass eine große Zahl von Erkrankungen und Todesfällen unvermeidlich sei. Wie der frühere Gesundheitsminister Matt Hancock bei der Untersuchung sagte, war die Strategie "eine Strategie zur Bewältigung der katastrophalen Auswirkungen einer Pandemie" und nicht zu deren Verhinderung.

"Es wurde versäumt, die langfristigen Risiken und ihre Auswirkungen auf gefährdete Menschen zu erkennen", heißt es in dem Bericht. "Es wurde auch versäumt, das volle Ausmaß der Auswirkungen staatlicher Maßnahmen und langfristiger Risiken, sowohl der Pandemie als auch der Reaktion, auf ethnische Minderheiten und Menschen mit schlechtem Gesundheitszustand oder anderen Schwachstellen zu erkennen.

Vernachlässigte Strategien und verpasste Chancen

Die damalige einzige Pandemiestrategie des Vereinigten Königreichs - die britische Strategie zur Vorbereitung auf eine Influenzapandemie von 2011 - wies ähnliche Mängel auf. In dem Bericht werden vier große Probleme mit der Strategie von 2011 aufgezeigt:

1. Sie hat es versäumt, Präventions- und Eindämmungsmaßnahmen zur Verlangsamung der Ausbreitung einer Pandemie angemessen zu berücksichtigen.
2. Sie hat sich ausschließlich auf die Vorbereitung auf eine Influenzapandemie konzentriert und dabei andere potenzielle Krankheitserreger außer Acht gelassen.
3. Sie hat die Verhältnismäßigkeit potenzieller Reaktionsmaßnahmen und ihre gesellschaftlichen Auswirkungen nicht ausreichend berücksichtigt.
4. Es fehlte eine wirksame wirtschaftliche und soziale Strategie zur Bewältigung der weiterreichenden Folgen einer Pandemie.

Entscheidend ist, dass die Strategie von 2011 vor dem Ausbruch von COVID-19 nie richtig getestet oder aktualisiert wurde. In dem Bericht heißt es, dass die Strategie "mit großen Mängeln behaftet" war und "praktisch aufgegeben" wurde, als die Pandemie ausbrach, sodass die britische Regierung und die dezentralen Verwaltungen keinen kohärenten Plan hatten.

"Das Fehlen einer Aktualisierung der Strategie von 2011 bedeutete insbesondere, dass sie keine Lehren aus den internationalen Erfahrungen mit den Ebola-, MERS- und SARS-Ausbrüchen enthielt und auch keine Lehren aus Übungen, die nach 2011 stattfanden, berücksichtigte", heißt es im Bericht.

Dieses Versäumnis, aus vergangenen Erfahrungen zu lernen, war ein durchgängiges Thema. Im Rahmen der Untersuchung wurde eine Reihe von Pandemieübungen untersucht, die zwischen 2003 und 2018 im Vereinigten Königreich durchgeführt wurden, darunter auch Großsimulationen wie die Übung Cygnus im Jahr 2016. Bei diesen Übungen wurden immer wieder dieselben kritischen Lücken und Schwachstellen festgestellt, doch wurden die Lehren daraus nicht umgesetzt.

"Lektionen, die man hätte lernen können und sollen, wurden nicht gelernt", heißt es in dem Bericht. "Sie wurden bei der nächsten Übung oder, wie sich herausstellte, beim Ausbruch der COVID-19-Pandemie neu entdeckt".

Der Bericht führt eine ganze Reihe verpasster Gelegenheiten an, von der fehlenden Entwicklung skalierbarer Test- und Kontaktverfolgungsmöglichkeiten bis hin zur fehlenden Planung von Massenisolierungen und Grenzkontrollen. Der Bericht stellt fest, dass viele dieser grundlegenden Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit von anderen Ländern wie Südkorea erfolgreich eingesetzt wurden, um die anfängliche Ausbreitung von COVID-19 einzudämmen - sie fehlten jedoch bei den Vorbereitungsmaßnahmen des Vereinigten Königreichs.

"Wären die Lehren beherzigt und in den nationalen Kontext gestellt worden, wäre das Vereinigte Königreich besser auf die Pandemie des Coronavirus (COVID-19) vorbereitet gewesen, als sie im Januar 2020 ausbrach", heißt es in dem Bericht.

Fehlerhafte Ratschläge und Gruppendenken

Die Versäumnisse des Vereinigten Königreichs bei der Vorbereitung auf den Katastrophenfall sind auf ein wissenschaftliches Beratungssystem zurückzuführen, das in dem Bericht als äußerst mangelhaft bezeichnet wird. Das Land hatte zwar Zugang zu Experten von Weltrang, aber die Untersuchung ergab, dass die Beratung der Minister oft eingeschränkt war, es ihr an Unabhängigkeit mangelte und sie einem "Gruppendenken" unterlag.

Ein Hauptproblem war die Art und Weise, wie die Experten um Rat gebeten wurden. Der Bericht stellt fest, dass beratende Gremien wie die New and Emerging Respiratory Virus Threats Advisory Group (NERVTAG) oft auf die Beantwortung spezifischer, eng umrissener Fragen von Regierungsstellen beschränkt waren. Dies hinderte sie daran, ein breiteres Spektrum an Themen zu berücksichtigen oder strategischere, zukunftsorientierte Ratschläge zu erteilen.

"Der Inhalt der Sitzungen wurde weitgehend vom Ministerium für Gesundheit und Soziales in Auftrag gegeben", erklärte Professor Peter Horby, ein Mitglied der NERVTAG, gegenüber der Untersuchung. "Es gab keine Erwartung oder ausdrückliche Aufforderung, sich mit Themen zu befassen, die über die spezifischen Aufträge hinausgingen.

In dem Bericht wurde auch festgestellt, dass es unzureichende Rückmeldungen und Folgemaßnahmen dazu gab, wie die Expertenempfehlungen von den Entscheidungsträgern aufgenommen und angewendet wurden. Viele Berater hatten nur begrenzte Kenntnisse darüber, inwieweit ihre Empfehlungen, wenn überhaupt, umgesetzt wurden.

Schlimmer noch: Das Spektrum der Fachkenntnisse, die in die Pandemievorsorge einfließen, war stark auf die biomedizinischen Wissenschaften ausgerichtet und schloss kritische Perspektiven aus anderen Disziplinen wie Wirtschaft, Sozialwissenschaften und öffentliche Gesundheit aus. Dies führte zu einem Mangel an ganzheitlichem, systemorientiertem Denken über die breiteren gesellschaftlichen Auswirkungen einer Pandemie und mögliche politische Reaktionen.

"Ein wirksamer und langfristiger Ansatz für Bereitschaft und Widerstandsfähigkeit sollte daher eine Möglichkeit für die Regierung beinhalten, sich von einer Reihe von Fachleuten beraten zu lassen - von Wissenschaftlern bis hin zu Wirtschaftsexperten - sowie von Experten, die die Auswirkungen auf Einzelpersonen, Unternehmen und die Gesellschaft verstehen", heißt es in dem Bericht.

In dem Bericht wird auch das "Gruppendenken" als großes Problem genannt, wobei sich in der Regierung und in Beratungsgremien ein Konsens herausbildete, dass das Vereinigte Königreich gut auf eine Pandemie vorbereitet sei - eine Ansicht, die durch die COVID-19-Erfahrung nachdrücklich widerlegt wurde.

"Diese Dokumente könnten jedoch einige der Zusicherungen erklären, die Matt Hancock MP, Staatssekretär für Gesundheit und Soziales von Juli 2018 bis Juni 2021, erhielt", heißt es in dem Bericht. "Er sagte der Untersuchung, dass ihm 'versichert wurde, dass das Vereinigte Königreich eines der am besten auf eine Pandemie vorbereiteten Länder der Welt ist.'"

Ein neuer Ansatz für die Bereitschaft

Angesichts dieser Systemfehler fordert der Untersuchungsbericht ein grundlegendes Überdenken der Art und Weise, wie die britische Regierung und die dezentralen Verwaltungen an die Pandemievorsorge und die Widerstandsfähigkeit herangehen. Der Bericht enthält eine Reihe von weitreichenden Empfehlungen, darunter:

1. Abschaffung des "Modells der federführenden Regierungsstelle" zugunsten der Übertragung der Verantwortung für die Überwachung der gesamten zivilen Notfallvorsorge in der Regierung an das Kabinettsbüro.

2. Entwicklung eines neuen, umfassenderen Ansatzes für die Risikobewertung, der ein breiteres Spektrum von Szenarien und deren potenzielle Auswirkungen, auch auf gefährdete Bevölkerungsgruppen, berücksichtigt.

3. Einführung einer neuen UK-weiten "Gesamtstrategie für zivile Notfälle", die anpassungsfähig und evidenzbasiert ist und regelmäßig einer Neubewertung unterzogen wird.

4. Einrichtung von Mechanismen für die rechtzeitige Sammlung, Analyse und Weitergabe von Daten zur Information über Notfallmaßnahmen sowie ein breiteres Programm von "ruhenden" Forschungsstudien, die schnell angepasst werden können.

5. Abhaltung regelmäßiger, groß angelegter Pandemieübungen, an denen Minister, Beamte und ein breites Spektrum von Interessengruppen teilnehmen und deren Ergebnisse und Empfehlungen veröffentlicht werden.

6. Schaffung eines unabhängigen gesetzlichen Gremiums, das die Regierungen in Fragen der zivilen Notfallvorsorge und der Widerstandsfähigkeit des gesamten Systems strategisch berät.

7. Verstärkter Einsatz von "Red Teams" - externen Gruppen, die Politiken, Pläne und Ratschläge kritisch prüfen -, um unabhängige Herausforderungen zu schaffen und "Gruppendenken" zu verhindern.

8. Verpflichtung der Regierungen zur Veröffentlichung regelmäßiger Berichte an die jeweilige Legislative über ihre Konzepte zur Vorbereitung auf zivile Notfälle, einschließlich Kosten-Nutzen-Analysen und Pläne zum Schutz gefährdeter Bevölkerungsgruppen.

Der Bericht betont, dass die Umsetzung dieser Reformen ein radikales Umdenken und einen Kulturwandel erfordert, weg von einem engen, isolierten Ansatz hin zu einem Ansatz, der systemisches Denken, Transparenz und Rechenschaftspflicht umfasst.

"Nie wieder darf eine Krankheit zu so vielen Todesfällen und so viel Leid führen", schreibt Baroness Hallett. "Wenn die Lehren nicht gezogen werden und keine grundlegenden Änderungen vorgenommen werden, werden diese Anstrengungen und Kosten bei der nächsten Pandemie umsonst gewesen sein."

Ein globaler Weckruf

Die Ergebnisse der britischen COVID-19-Untersuchung spiegeln ähnliche Kritiken wider, die aus Pandemieuntersuchungen in anderen Ländern hervorgehen. In den Vereinigten Staaten beispielsweise kam der Bericht der Pandemic Preparedness Taskforce aus dem Jahr 2021 zu dem Schluss, dass das Land auf COVID-19 "unzureichend vorbereitet" war, und verwies auf Mängel bei der Krankheitsüberwachung, dem Management der Versorgungskette und der Koordinierung zwischen Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden.

Weltweit hat die COVID-19-Krise die dringende Notwendigkeit deutlich gemacht, die Pandemiebereitschaft und die globale Gesundheitssicherheit zu stärken. Internationale Gremien wie die Weltgesundheitsorganisation haben weitreichende Reformen gefordert, darunter die Ausarbeitung eines neuen internationalen Pandemievertrags zur Verbesserung der Koordination und des Informationsaustauschs.

Während sich die Welt mit den anhaltenden Auswirkungen von COVID-19 auseinandersetzt und sich auf die nächste unvermeidliche Pandemie vorbereitet, bieten die Empfehlungen der britischen Untersuchung einen Fahrplan dafür, wie die Länder aus den Fehlern der Vergangenheit lernen und widerstandsfähigere, reaktionsfähigere und gerechtere Systeme zum Schutz der öffentlichen Gesundheit aufbauen können.

Es ist nicht die Frage, ob" eine weitere Pandemie ausbricht, sondern wann", schreibt Baroness Hallett. "Wenn die Lehren nicht gezogen werden und keine grundlegenden Änderungen vorgenommen werden, werden diese Anstrengungen und Kosten bei der nächsten Pandemie umsonst gewesen sein."

Es könnte nicht mehr auf dem Spiel stehen. Wie der Bericht deutlich macht, werden die Kosten der Untätigkeit in verlorenen Menschenleben und gesellschaftlicher Verwüstung gemessen. Wenn die Regierungen die Lehren aus COVID-19 beherzigen, haben sie die Chance sicherzustellen, dass die nächste Pandemie nicht den gleichen tragischen Tribut fordert.