Mientras la pandemia de COVID-19 asolaba el planeta, una pregunta se cernía sobre el Reino Unido: ¿estaba preparado para afrontar una crisis de esta magnitud? La respuesta, según un mordaz primer informe de la Investigación COVID-19 del Reino Unido, es un rotundo no.

El exhaustivo informe de 220 páginas, dirigido por The Rt Hon the Baroness Hallett DBE, pinta un cuadro condenatorio de la preparación y resistencia del Reino Unido ante una pandemia antes de 2020. A pesar de un historial de brotes importantes como el SARS, el MERS y la gripe porcina, el informe concluye que el Reino Unido estaba "mal preparado" para una emergencia de salud pública catastrófica, al carecer de la infraestructura, la planificación y el liderazgo necesarios para organizar una respuesta eficaz.

"Nunca más puede permitirse que una enfermedad provoque tantas muertes y tanto sufrimiento", escribe la baronesa Hallett en la introducción. Las crudas conclusiones plantean cuestiones urgentes sobre cómo pueden prepararse mejor los países para futuras pandemias y qué lecciones deben aprender el Reino Unido y otras naciones para evitar repetir los mismos trágicos errores.

Historia de las epidemias

Las epidemias y pandemias no son fenómenos nuevos. La humanidad se ha enfrentado a brotes mortales durante siglos, desde la peste de Atenas en el 430 a.C. hasta la pandemia de gripe española de 1918, que mató a unos 50 millones de personas en todo el mundo.

En décadas más recientes, el mundo se ha enfrentado a una serie de amenazas de enfermedades infecciosas emergentes, cada una de las cuales ha proporcionado una cruda visión de la devastación que puede desencadenar un nuevo patógeno. El brote de SRAS de 2002-2003, la pandemia de gripe porcina de 2009-2010 y la actual crisis del coronavirus MERS en Oriente Medio nos han enseñado la necesidad de estar bien preparados.

"Los patógenos que pueden causar una pandemia no son desconocidos", señala el profesor Jimmy Whitworth, testigo experto que testificó ante la Investigación. "Desde hace tiempo se considera que la gripe pandémica es el mayor riesgo patógeno previsible".

Sin embargo, a pesar de este precedente histórico, el gobierno del Reino Unido y sus administraciones descentralizadas en Escocia, Gales e Irlanda del Norte no hicieron caso de las advertencias. El informe concluye que en los años previos a COVID-19, el Reino Unido se centró excesivamente en prepararse para una pandemia de gripe, descuidando la posibilidad de un brote causado por un nuevo coronavirus u otra enfermedad infecciosa emergente.

"El riesgo significativo de una pandemia de gripe se había considerado, escrito y planificado durante mucho tiempo", afirma el informe. "Sin embargo, esa preparación era inadecuada para una pandemia mundial del tipo de la que se produjo".

Fallos institucionales

En el centro de los fracasos de la preparación del Reino Unido ante una pandemia se encontraban fallos profundamente arraigados en los sistemas y estructuras del país para la gestión de emergencias civiles. El informe describe una red laberíntica, duplicada y mal coordinada de agencias gubernamentales, órganos consultivos y administraciones descentralizadas responsables de la preparación y la respuesta.

"Las instituciones y estructuras responsables de la planificación de emergencias eran laberínticas en su complejidad", afirma el informe. "Había fallos estratégicos fatales que apuntalaban la evaluación de los riesgos a los que se enfrentaba el Reino Unido, cómo se podían gestionar y evitar que empeoraran esos riesgos y sus consecuencias, y cómo se podía responder a ellos".

Una cuestión clave fue la dependencia del Reino Unido del "modelo de departamento gubernamental principal", que situaba al Departamento de Sanidad y Asistencia Social (DHSC) a cargo de la preparación ante una pandemia, a pesar de que una pandemia tiene repercusiones sociales de gran alcance que van mucho más allá del sector sanitario. Este enfoque aislado impidió una respuesta verdaderamente intergubernamental e integral.

"Los riesgos se asignan a los distintos departamentos de la Administración, independientemente de que puedan causar una emergencia civil en todo el sistema", señala el informe. "Esto tiene claras limitaciones. Aunque las pandemias son responsabilidad del [DHSC], está claro que tienen el potencial de desencadenar crisis sociales y económicas que requieren una respuesta más amplia por parte de un mayor abanico de instituciones a nivel de gobierno nacional, regional y local."

Las administraciones descentralizadas de Escocia, Gales e Irlanda del Norte se enfrentaron a retos estructurales similares, con sistemas complejos y solapados que carecían de líneas claras de responsabilidad y coordinación. En Gales, por ejemplo, el informe describe un conjunto "laberíntico" de comités, equipos, grupos y subgrupos responsables de la preparación y la resiliencia, lo que se traduce en "ineficacia, ineficiencia y falta de concentración."

Evaluación de riesgos defectuosa

En la base de estos fallos institucionales había un planteamiento profundamente erróneo de la evaluación de los riesgos a los que se enfrentaba el Reino Unido. El informe identifica cinco grandes fallos en el proceso de evaluación de riesgos del Gobierno:

1. Confianza excesiva en un único "peor escenario razonable" para una pandemia de gripe, con exclusión de otras amenazas pandémicas potenciales.

2. Centrarse en hacer frente al impacto de una pandemia en lugar de prevenir su propagación.

3. No haber considerado adecuadamente cómo una pandemia podría desencadenar un "efecto dominó" de riesgos y crisis interconectados.

4. Consideración insuficiente de los riesgos a largo plazo y del impacto desproporcionado sobre las poblaciones vulnerables.

5. Desconexión entre la evaluación de riesgos y el desarrollo de estrategias y planes para afrontarlos.

"Si la evaluación del riesgo no se realiza correctamente, todo el planteamiento de la preparación y la resistencia empieza en el lugar equivocado", afirma el informe. "Debe mejorarse urgentemente".

El informe cita numerosos ejemplos que ilustran estos fallos. Por ejemplo, las evaluaciones de riesgos del Reino Unido identificaron sistemáticamente sólo dos escenarios razonables en el peor de los casos: una pandemia grave de gripe y un brote de enfermedad infecciosa de grandes consecuencias a menor escala. Nunca se consideró la posibilidad de una pandemia de coronavirus a la escala de COVID-19.

Del mismo modo, las evaluaciones no planificaron adecuadamente las medidas para prevenir o mitigar la propagación de una pandemia, asumiendo en su lugar que un gran número de enfermedades y muertes eran inevitables. Como declaró a la investigación el ex Secretario de Sanidad Matt Hancock, la estrategia era "una estrategia para hacer frente al desastroso efecto de una pandemia", en lugar de prevenirla.

"No se apreciaron los riesgos a largo plazo y sus efectos en las personas vulnerables", afirma el informe. "Tampoco se apreció en toda su magnitud el impacto de las medidas gubernamentales y los riesgos a largo plazo, tanto de la pandemia como de la respuesta, sobre las comunidades de minorías étnicas y las personas con mala salud u otras vulnerabilidades."

Estrategias abandonadas y oportunidades perdidas

La única estrategia pandémica del Reino Unido en aquel momento -la Estrategia de Preparación ante una Pandemia de Gripe del Reino Unido de 2011- presentaba defectos similares. El informe identifica cuatro problemas principales en la Estrategia de 2011:

1. 1. No consideró adecuadamente las medidas de prevención y mitigación para frenar la propagación de una pandemia.
2. Se centró únicamente en la preparación para una pandemia de gripe, excluyendo otros patógenos potenciales.
3. No consideró suficientemente la proporcionalidad de las posibles medidas de respuesta y sus repercusiones sociales.
4. Carecía de una estrategia económica y social eficaz para hacer frente a las consecuencias más amplias de una pandemia.

Lo más importante es que la Estrategia de 2011 nunca se puso a prueba ni se actualizó adecuadamente antes del brote de COVID-19. El informe afirma que la estrategia "adolecía de importantes defectos" y fue "efectivamente abandonada" cuando se declaró la pandemia, dejando al Gobierno británico y a las administraciones descentralizadas sin un plan coherente.

"La ausencia de una actualización de la Estrategia de 2011 significó, en particular, que no incorporó ningún aprendizaje de las experiencias internacionales de los brotes de ébola, MERS o SARS, y no tuvo en cuenta las lecciones de ningún ejercicio que tuviera lugar después de 2011", señala el informe.

Este fracaso a la hora de aprender de experiencias pasadas fue un tema constante. La investigación examinó una serie de ejercicios de preparación ante una pandemia realizados en el Reino Unido entre 2003 y 2018, incluidos simulacros importantes como el ejercicio Cygnus en 2016. En estos ejercicios se detectaron repetidamente las mismas deficiencias y puntos débiles críticos, pero no se aprovecharon las lecciones aprendidas.

"No se aprendieron las lecciones que podían y debían haberse aprendido", afirma el informe. "Se dejaron para ser descubiertas de nuevo en el siguiente ejercicio o, como sucedió, cuando la pandemia COVID-19 golpeó".

El informe cita una letanía de oportunidades perdidas, desde el fracaso en el desarrollo de pruebas escalables y capacidades de rastreo de contactos, hasta la falta de planificación para el aislamiento masivo y los controles fronterizos. Señala que muchas de estas medidas básicas de salud pública se aplicaron con éxito en otros países, como Corea del Sur, para contener la propagación inicial del COVID-19, pero no se incluyeron en los esfuerzos de preparación del Reino Unido.

"Si se hubieran tenido en cuenta las lecciones, y se hubieran puesto en el contexto nacional, el Reino Unido habría estado mejor preparado para la pandemia de coronavirus (COVID-19) cuando golpeó en enero de 2020", concluye el informe.

Consejos erróneos y pensamiento de grupo

La base de los fallos de preparación del Reino Unido fue un sistema de asesoramiento científico que el informe califica de profundamente defectuoso. Aunque el país tenía acceso a expertos de talla mundial, la investigación descubrió que el asesoramiento prestado a los ministros era a menudo limitado, carente de independencia y sujeto al "pensamiento de grupo".

Uno de los principales problemas era la forma en que se pedía asesoramiento a los expertos. El informe señala que los órganos consultivos, como el Grupo Consultivo sobre Amenazas Nuevas y Emergentes de Virus Respiratorios (NERVTAG), a menudo se limitaban a responder a preguntas específicas y estrechamente definidas de los departamentos gubernamentales. Ello les impedía estudiar una gama más amplia de cuestiones o prestar un asesoramiento más estratégico y orientado al futuro.

El profesor Peter Horby, miembro del NERVTAG, declaró a la comisión de investigación: "El contenido de las reuniones era en gran medida un encargo [del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social]". "No se esperaba ni se animaba explícitamente a considerar cuestiones que fueran más allá de los encargos específicos".

El informe también constató que la información y el seguimiento sobre la recepción y aplicación del asesoramiento de los expertos por parte de los responsables de la toma de decisiones eran insuficientes. Muchos asesores no sabían hasta qué punto se habían seguido sus recomendaciones, si es que se habían seguido.

Y lo que es peor, el abanico de conocimientos que informaban la preparación ante una pandemia estaba muy sesgado hacia la ciencia biomédica, con exclusión de las perspectivas críticas de otras disciplinas como la economía, las ciencias sociales y la salud pública. El resultado fue una falta de pensamiento holístico y sistémico sobre las repercusiones sociales más amplias de una pandemia y las posibles respuestas políticas.

"Un planteamiento eficaz y a largo plazo de la preparación y la resistencia debe incluir, por tanto, una forma de que el Gobierno disponga de asesoramiento que abarque una serie de especialidades -desde conocimientos científicos a económicos-, así como de expertos que comprendan el impacto en las personas, las empresas y la sociedad", señala el informe.

El informe también identifica el "pensamiento de grupo" como un problema importante, con un consenso emergente dentro del gobierno y los órganos consultivos de que el Reino Unido estaba bien preparado para una pandemia - una opinión que fue enfáticamente contradicha por la experiencia COVID-19.

"Estos documentos pueden explicar, sin embargo, algunas de las garantías que recibió Matt Hancock MP, Secretario de Estado de Salud y Asistencia Social desde julio de 2018 hasta junio de 2021", señala el informe. "Dijo a la Investigación que le habían 'asegurado que el Reino Unido era uno de los países mejor situados del mundo para responder a una pandemia'".

Un nuevo enfoque de la preparación

A la luz de estos fallos sistémicos, el informe de la investigación pide un replanteamiento fundamental de la forma en que el gobierno del Reino Unido y las administraciones descentralizadas abordan la preparación y la resistencia ante una pandemia. El informe formula una serie de recomendaciones de gran alcance:

1. Suprimir el "modelo de departamento gubernamental principal" en favor de otorgar a la Oficina del Gabinete la responsabilidad de supervisar la preparación para emergencias civiles de todo el sistema gubernamental.

2. Desarrollar un enfoque nuevo y más completo de la evaluación de riesgos que tenga en cuenta una gama más amplia de escenarios y sus posibles repercusiones, incluidas las poblaciones vulnerables.

3. Introducir una nueva "estrategia de emergencia civil para todo el sistema" en todo el Reino Unido que sea adaptable, basada en pruebas y sujeta a reevaluación periódica.

4. Establecer mecanismos para la recogida, el análisis y el intercambio oportunos de datos que sirvan de base a las respuestas de emergencia, así como un programa más amplio de estudios de investigación "hibernados" que puedan adaptarse rápidamente.

5. Realización periódica de ejercicios de respuesta a pandemias a gran escala en los que participen ministros, funcionarios y una amplia gama de partes interesadas, y publicación de las conclusiones y recomendaciones.

6. Crear un órgano estatutario independiente que asesore estratégicamente a los gobiernos sobre la preparación y resistencia de todo el sistema ante emergencias civiles.

7. Recurrir en mayor medida a "equipos rojos" -grupos externos encargados de examinar críticamente políticas, planes y consejos- para inyectar un desafío independiente y evitar el "pensamiento de grupo".

8. Exigir a los gobiernos que publiquen informes periódicos a sus respectivas asambleas legislativas sobre sus planteamientos en materia de preparación ante emergencias civiles, incluidos análisis de costes y beneficios y planes para proteger a las poblaciones vulnerables.

El informe subraya que la aplicación de estas reformas exigirá un cambio radical de mentalidad y cultura, para pasar de un planteamiento limitado y compartimentado a otro que adopte el pensamiento sistémico, la transparencia y la rendición de cuentas.

"Nunca más puede permitirse que una enfermedad provoque tantas muertes y tanto sufrimiento", escribe la baronesa Hallett. "A menos que se aprendan las lecciones y se apliquen cambios fundamentales, ese esfuerzo y ese coste habrán sido en vano cuando llegue la próxima pandemia".

Una llamada de atención mundial

Las conclusiones de la investigación COVID-19 del Reino Unido se hacen eco de críticas similares que surgen de las revisiones de pandemias en otros países. En Estados Unidos, por ejemplo, el informe de 2021 del Grupo de Trabajo de Preparación para una Pandemia concluyó que el país estaba "insuficientemente preparado" para la COVID-19, citando fallos en la vigilancia de la enfermedad, la gestión de la cadena de suministro y la coordinación entre las autoridades federales, estatales y locales.

A escala mundial, la crisis del COVID-19 ha servido de dura llamada de atención sobre la urgente necesidad de reforzar la preparación frente a pandemias y la seguridad sanitaria mundial. Organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud han pedido reformas radicales, como la elaboración de un nuevo tratado internacional sobre pandemias para mejorar la coordinación y el intercambio de información.

Mientras el mundo se enfrenta a los efectos actuales de la COVID-19 y se prepara para la próxima pandemia inevitable, las recomendaciones de la investigación del Reino Unido ofrecen una hoja de ruta para que los países aprendan de los fracasos del pasado y construyan sistemas más resistentes, receptivos y equitativos para proteger la salud pública.

"No es cuestión de 'si' se producirá otra pandemia, sino de 'cuándo'", escribe la baronesa Hallett. "A menos que se aprendan las lecciones y se apliquen cambios fundamentales, ese esfuerzo y ese coste habrán sido en vano cuando llegue la próxima pandemia".

Lo que está en juego no podría ser mayor. Como deja claro el informe, el coste de la inacción se mide en vidas perdidas y devastación social. Si prestan atención a las lecciones de COVID-19, los gobiernos tienen la oportunidad de asegurarse de que la próxima pandemia no se cobre el mismo trágico tributo.