Alors que la pandémie de COVID-19 ravageait le monde, une question se posait : le Royaume-Uni était-il prêt à faire face à une crise de cette ampleur ? La réponse, selon un premier rapport cinglant de l'enquête britannique sur le COVID-19, est un non retentissant.

Le rapport détaillé de 220 pages, dirigé par la très honorable baronne Hallett DBE, dresse un tableau accablant de l'état de préparation et de la résilience du Royaume-Uni en cas de pandémie avant 2020. Malgré un passé marqué par des épidémies majeures telles que le SRAS, le MERS et la grippe porcine, le rapport conclut que le Royaume-Uni est "mal préparé" à une situation d'urgence catastrophique en matière de santé publique, ne disposant pas des infrastructures, de la planification et de l'encadrement nécessaires pour mettre en place une réponse efficace.

"Plus jamais une maladie ne pourra entraîner autant de morts et de souffrances", écrit la baronne Hallett dans l'introduction. Ces conclusions brutales soulèvent des questions urgentes sur la manière dont les pays peuvent mieux se préparer à de futures pandémies et sur les leçons que le Royaume-Uni et d'autres pays doivent tirer pour éviter de répéter les mêmes erreurs tragiques.

Une histoire des épidémies

Les épidémies et les pandémies ne sont pas des phénomènes nouveaux. L'humanité est aux prises avec des épidémies mortelles depuis des siècles, de la peste d'Athènes en 430 avant J.-C. à la pandémie de grippe espagnole de 1918 qui a tué environ 50 millions de personnes dans le monde.

Au cours des dernières décennies, le monde a été confronté à une série de menaces de maladies infectieuses émergentes, chacune donnant un aperçu brutal des ravages qu'un nouvel agent pathogène peut provoquer. L'épidémie de SRAS de 2002-2003, la pandémie de grippe porcine de 2009-2010 et la crise du coronavirus MERS qui sévit actuellement au Moyen-Orient sont autant de leçons essentielles sur la nécessité d'une préparation solide.

"Les agents pathogènes susceptibles de provoquer une pandémie ne sont pas inconnus", note le professeur Jimmy Whitworth, un expert qui a témoigné devant la commission d'enquête. "La grippe pandémique est depuis longtemps considérée comme le plus grand risque pathogène prévisible.

Pourtant, malgré ce précédent historique, le gouvernement britannique et ses administrations décentralisées en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord n'ont pas tenu compte des avertissements. Le rapport constate que, dans les années qui ont précédé la conférence COVID-19, le Royaume-Uni s'est trop concentré sur la préparation à une pandémie de grippe, négligeant la possibilité d'une épidémie causée par un nouveau coronavirus ou une autre maladie infectieuse émergente.

"Le risque important d'une pandémie de grippe a longtemps été envisagé, écrit et planifié", indique le rapport. "Toutefois, cette préparation était insuffisante pour une pandémie mondiale du type de celle qui s'est déclarée.

Défaillances institutionnelles

Les échecs du Royaume-Uni en matière de préparation à la pandémie sont dus à des failles profondes dans les systèmes et structures de gestion des urgences civiles du pays. Le rapport dresse le tableau d'un réseau labyrinthique, redondant et mal coordonné d'agences gouvernementales, d'organes consultatifs et d'administrations décentralisées chargées de la préparation et de la réaction.

"Les institutions et les structures responsables des plans d'urgence étaient d'une complexité labyrinthique", indique le rapport. "L'évaluation des risques auxquels le Royaume-Uni était confronté, la manière dont ces risques et leurs conséquences pouvaient être gérés et empêchés de s'aggraver, et la manière dont on pouvait y répondre, présentaient des lacunes stratégiques fatales".

L'un des principaux problèmes était la dépendance du Royaume-Uni à l'égard du "modèle du ministère chef de file", qui plaçait le ministère de la santé et des affaires sociales (DHSC) en charge de la préparation à la pandémie, en dépit du fait qu'une pandémie a des répercussions sociétales de grande ampleur qui vont bien au-delà du secteur de la santé. Cette approche cloisonnée a empêché la mise en place d'une réponse véritablement intergouvernementale et globale.

"Les risques sont attribués aux différents services gouvernementaux, sans tenir compte du fait qu'ils peuvent provoquer une urgence civile dans l'ensemble du système", indique le rapport. "Il y a des limites évidentes à cela. Si les pandémies relèvent de la responsabilité du [DHSC], il est clair qu'elles peuvent déclencher des crises sociales et économiques qui nécessitent une réponse plus large de la part d'un plus grand nombre d'institutions aux niveaux national, régional et local du gouvernement".

Les administrations décentralisées d'Écosse, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord ont été confrontées à des problèmes structurels similaires, avec des systèmes complexes qui se chevauchent et qui ne disposent pas de lignes de responsabilité et de coordination claires. Au Pays de Galles, par exemple, le rapport décrit un ensemble "labyrinthique" de comités, d'équipes, de groupes et de sous-groupes chargés de la préparation et de la résilience, ce qui se traduit par "l'inefficacité, l'inefficience et le manque de concentration".

Une évaluation des risques défectueuse

Ces défaillances institutionnelles ont été sous-tendues par une approche profondément erronée de l'évaluation des risques auxquels le Royaume-Uni est confronté. Le rapport identifie cinq défauts majeurs dans le processus d'évaluation des risques du gouvernement :

1. Une confiance excessive dans un seul "scénario raisonnable du pire" pour une pandémie de grippe, à l'exclusion d'autres menaces potentielles de pandémie.

2. L'accent mis sur la gestion de l'impact d'une pandémie plutôt que sur la prévention de sa propagation.

3. L'absence de prise en compte adéquate de la manière dont une pandémie pourrait déclencher un "effet domino" de risques et de crises interconnectés.

4. Prise en compte insuffisante des risques à long terme et de l'impact disproportionné sur les populations vulnérables.

5. Un décalage entre l'évaluation des risques et l'élaboration de stratégies et de plans pour faire face à ces risques.

"Si l'évaluation des risques n'est pas effectuée correctement, toute l'approche de la préparation et de la résilience commence au mauvais endroit", indique le rapport. "Elle doit être améliorée de toute urgence".

Le rapport cite de nombreux exemples illustrant ces lacunes. Ainsi, les évaluations des risques effectuées par le Royaume-Uni n'ont systématiquement identifié que deux scénarios raisonnables de la pire éventualité : une pandémie de grippe grave et une épidémie de maladie infectieuse à plus petite échelle ayant des conséquences graves. La possibilité d'une pandémie de coronavirus de l'ampleur du COVID-19 n'a jamais été envisagée.

De même, les évaluations n'ont pas prévu de mesures adéquates pour prévenir ou atténuer la propagation d'une pandémie, partant du principe qu'un grand nombre de maladies et de décès étaient inévitables. Comme l'a déclaré l'ancien ministre de la santé Matt Hancock à la commission d'enquête, la stratégie était "une stratégie pour faire face à l'effet désastreux d'une pandémie" plutôt que pour la prévenir.

"Les risques à long terme et leurs effets sur les personnes vulnérables n'ont pas été appréciés à leur juste valeur", indique le rapport. "On n'a pas non plus pris la pleine mesure de l'impact des mesures gouvernementales et des risques à long terme, liés à la pandémie et à la riposte, sur les communautés ethniques minoritaires, les personnes en mauvaise santé et les autres personnes vulnérables".

Stratégies abandonnées et opportunités manquées

L'unique stratégie britannique de lutte contre la pandémie à l'époque - la stratégie britannique de préparation à la pandémie de grippe de 2011 - présentait les mêmes lacunes. Le rapport identifie quatre problèmes majeurs dans la stratégie de 2011 :

1. Elle n'a pas suffisamment pris en compte les mesures de prévention et d'atténuation visant à ralentir la propagation d'une pandémie.
2. Elle s'est concentrée uniquement sur la préparation à une pandémie de grippe, à l'exclusion d'autres agents pathogènes potentiels.
3. Elle n'a pas suffisamment pris en compte la proportionnalité des mesures de réponse potentielles et leur impact sur la société.
4. Elle ne disposait pas d'une stratégie économique et sociale efficace pour faire face aux conséquences plus larges d'une pandémie.

De manière cruciale, la stratégie de 2011 n'a jamais été correctement testée ou mise à jour avant l'apparition de l'épidémie de COVID-19. Le rapport indique que la stratégie était "entachée de défauts majeurs" et "effectivement abandonnée" lorsque la pandémie a frappé, laissant le gouvernement britannique et les administrations décentralisées sans plan cohérent.

"L'absence de mise à jour de la stratégie de 2011 signifie, en particulier, qu'elle n'a pas intégré les enseignements tirés de l'expérience internationale des épidémies d'Ebola, de MERS ou de SRAS, et qu'elle n'a pas tenu compte des leçons tirées des exercices qui ont eu lieu après 2011", indique le rapport.

Cette incapacité à tirer les leçons des expériences passées est un thème récurrent. La commission d'enquête a examiné une série d'exercices de préparation à la pandémie menés au Royaume-Uni entre 2003 et 2018, y compris des simulations majeures comme l'exercice Cygnus en 2016. Ces exercices ont permis d'identifier à plusieurs reprises les mêmes lacunes et faiblesses critiques, mais les leçons tirées n'ont pas été mises à profit.

"Les leçons qui auraient pu et dû être tirées ne l'ont pas été", indique le rapport. "Elles ont été laissées à l'abandon lors de l'exercice suivant ou, comme cela s'est produit, lorsque la pandémie COVID-19 a frappé.

Le rapport cite une litanie d'occasions manquées, allant de l'incapacité à développer des capacités de test et de recherche des contacts extensibles à l'absence de planification de l'isolement de masse et des contrôles aux frontières. Il note que nombre de ces mesures de santé publique de base ont été déployées avec succès par d'autres pays, comme la Corée du Sud, pour contenir la propagation initiale du COVID-19, mais qu'elles n'ont pas été prises en compte dans les efforts de préparation du Royaume-Uni.

"Si ces leçons avaient été prises en compte et replacées dans le contexte national, le Royaume-Uni aurait été mieux préparé à la pandémie de coronavirus (COVID-19) qui a frappé en janvier 2020", conclut le rapport.

Conseils erronés et esprit de groupe

Les échecs du Royaume-Uni en matière de préparation reposent sur un système de conseil scientifique que le rapport qualifie de profondément défectueux. Alors que le pays avait accès à des experts de renommée mondiale, la commission d'enquête a constaté que les conseils fournis aux ministres étaient souvent limités, manquaient d'indépendance et étaient sujets à la "pensée de groupe".

L'un des principaux problèmes était la manière dont les experts étaient invités à donner des conseils. Le rapport note que des organes consultatifs tels que le groupe consultatif sur les menaces liées aux virus respiratoires nouveaux et émergents (NERVTAG) ont souvent été limités à répondre à des questions spécifiques et étroitement définies émanant des services gouvernementaux. Cela les a empêchés d'examiner un éventail plus large de questions ou de fournir des conseils plus stratégiques et tournés vers l'avenir.

"Le professeur Peter Horby, membre du NERVTAG, a déclaré à la commission d'enquête : "Le contenu des réunions était en grande partie commandé par [le ministère de la santé et des soins sociaux]. "Il n'y avait pas d'attente ni d'encouragement explicite à examiner des questions au-delà des commandes spécifiques.

Le rapport a également constaté que le retour d'information et le suivi de la réception et de l'application des avis d'experts par les décideurs étaient inadéquats. De nombreux conseillers n'avaient qu'une connaissance limitée de la mesure dans laquelle leurs recommandations avaient été suivies d'effet, si tant est qu'elles l'aient été.

Pire encore, l'éventail d'expertise sur lequel reposait la préparation à la pandémie était fortement orienté vers la science biomédicale, à l'exclusion des perspectives critiques d'autres disciplines telles que l'économie, les sciences sociales et la santé publique. Il en résulte un manque de réflexion holistique, au niveau des systèmes, sur les impacts sociétaux plus larges d'une pandémie et sur les réponses politiques potentielles.

"Une approche efficace et à long terme de la préparation et de la résilience devrait donc inclure un moyen pour le gouvernement de disposer de conseils couvrant un éventail de spécialités - de l'expertise scientifique à l'expertise économique - ainsi que d'experts qui comprennent l'impact sur les individus, les entreprises et la société", indique le rapport.

Le rapport identifie également la "pensée de groupe" comme un problème majeur, avec l'émergence d'un consensus au sein du gouvernement et des organes consultatifs selon lequel le Royaume-Uni était bien préparé à une pandémie - un point de vue qui a été catégoriquement contredit par l'expérience COVID-19.

"Ces documents peuvent toutefois expliquer certaines des assurances que Matt Hancock MP, secrétaire d'État à la santé et aux soins sociaux de juillet 2018 à juin 2021, a reçues", indique le rapport. "Il a déclaré à la commission d'enquête qu'il avait été "assuré que le Royaume-Uni était l'un des pays les mieux placés au monde pour répondre à une pandémie"."

Une nouvelle approche de la préparation

À la lumière de ces échecs systémiques, le rapport d'enquête appelle à repenser fondamentalement la manière dont le gouvernement britannique et les administrations décentralisées abordent la préparation et la résilience en cas de pandémie. Le rapport formule une série de recommandations de grande portée, dont les suivantes

1. Abolir le modèle du "ministère chef de file" et confier au Cabinet Office la responsabilité de superviser l'ensemble du système de préparation aux urgences civiles au sein de l'administration.

2. Développer une nouvelle approche, plus complète, de l'évaluation des risques, qui prenne en compte un plus large éventail de scénarios et leurs impacts potentiels, y compris sur les populations vulnérables.

3. Introduire une nouvelle "stratégie d'urgence civile pour l'ensemble du système" à l'échelle du Royaume-Uni, qui soit adaptable, fondée sur des données probantes et sujette à une réévaluation régulière.

4. Mettre en place des mécanismes de collecte, d'analyse et de partage des données en temps utile pour éclairer les réponses aux situations d'urgence, ainsi qu'un programme plus large d'études de recherche "hibernées" pouvant être rapidement adaptées.

5. Organiser régulièrement des exercices d'intervention à grande échelle en cas de pandémie, auxquels participeront les ministres, les fonctionnaires et un large éventail de parties prenantes, et dont les conclusions et les recommandations seront rendues publiques.

6. Créer un organisme statutaire indépendant chargé de fournir des conseils stratégiques aux gouvernements sur la préparation et la résilience de l'ensemble du système en cas d'urgence civile.

7. Recourir davantage aux "équipes rouges" - des groupes externes chargés d'examiner d'un œil critique les politiques, les plans et les conseils - afin d'introduire un défi indépendant et d'empêcher la "pensée de groupe".

8. Exiger des gouvernements qu'ils publient des rapports réguliers à l'intention de leurs assemblées législatives respectives sur leurs approches en matière de préparation aux situations d'urgence civile, y compris des analyses coûts-avantages et des plans de protection des populations vulnérables.

Le rapport souligne que la mise en œuvre de ces réformes nécessitera un changement radical d'état d'esprit et de culture, en passant d'une approche étroite et cloisonnée à une approche qui privilégie la réflexion au niveau des systèmes, la transparence et la responsabilité.

"Jamais plus une maladie ne pourra entraîner autant de morts et de souffrances", écrit la baronne Hallett. "À moins que les leçons ne soient tirées et qu'un changement fondamental ne soit mis en œuvre, ces efforts et ces coûts auront été vains lors de la prochaine pandémie."

Un signal d'alarme mondial

Les conclusions de l'enquête britannique sur le COVID-19 font écho à des critiques similaires issues de l'examen des pandémies dans d'autres pays. Aux États-Unis, par exemple, le rapport 2021 du groupe de travail sur la préparation à la pandémie (Pandemic Preparedness Taskforce) a conclu que le pays était "sous-préparé" pour le COVID-19, citant des défaillances dans la surveillance de la maladie, la gestion de la chaîne d'approvisionnement et la coordination entre les autorités fédérales, étatiques et locales.

À l'échelle mondiale, la crise du COVID-19 a servi de signal d'alarme quant à la nécessité urgente de renforcer la préparation aux pandémies et la sécurité sanitaire mondiale. Des organismes internationaux tels que l'Organisation mondiale de la santé ont appelé à des réformes radicales, notamment à l'élaboration d'un nouveau traité international sur les pandémies afin d'améliorer la coordination et l'échange d'informations.

Alors que le monde est aux prises avec les effets persistants du COVID-19 et se prépare à la prochaine pandémie inévitable, les recommandations de l'enquête britannique offrent une feuille de route sur la manière dont les pays peuvent tirer les leçons des échecs passés et mettre en place des systèmes plus résistants, plus réactifs et plus équitables pour protéger la santé publique.

"La question n'est pas de savoir si une autre pandémie va frapper, mais quand elle va frapper", écrit la baronne Hallett. "Si les leçons ne sont pas tirées et qu'un changement fondamental n'est pas mis en œuvre, ces efforts et ces coûts auront été vains lors de la prochaine pandémie.

Les enjeux ne pourraient être plus élevés. Comme l'indique clairement le rapport, le coût de l'inaction se mesure en vies perdues et en dévastation sociétale. En tenant compte des enseignements de COVID-19, les gouvernements ont une chance de faire en sorte que la prochaine pandémie n'ait pas le même bilan tragique.