当 COVID-19 大流行肆虐全球时，一个问题迫在眉睫：英国是否做好了应对如此大规模危机的准备？根据英国 COVID-19 调查组第一份严厉的报告，答案是否定的。

这份长达 220 页的综合报告由哈莱特男爵夫人（Rt Hon the Baroness Hallett DBE）领导撰写，对英国在 2020 年之前的大流行病防备和应变能力描绘了一幅令人震惊的图景。尽管英国曾爆发过 SARS、MERS 和猪流感等重大疫情，但报告认为，英国对灾难性公共卫生突发事件 "准备不足"，缺乏有效应对的基础设施、规划和领导力。

"哈莱特男爵夫人在序言中写道："再也不能让一种疾病导致如此多的死亡和如此大的痛苦了。这些严酷的发现提出了一些紧迫的问题，即各国如何才能更好地为未来的大流行病做好准备，以及英国和其他国家必须吸取哪些教训以避免重蹈覆辙。

流行病史

流行病和大流行并非新现象。从公元前 430 年的雅典瘟疫到 1918 年造成全球约 5000 万人死亡的西班牙流感大流行，人类与致命的疾病爆发斗争了几个世纪。

近几十年来，世界面临着一系列新出现的传染病威胁，每一次都让人们清楚地看到新型病原体可能造成的破坏。2002-2003 年的 SARS 爆发、2009-2010 年的猪流感大流行以及中东地区正在发生的 MERS 冠状病毒危机都为我们提供了重要的经验教训，说明我们必须做好充分的准备。

"有可能导致大流行的病原体并非未知，"在调查组作证的专家证人吉米-惠特沃思教授指出。"大流行性流感一直被认为是最大的可预测病原体风险"。

然而，尽管有这样的历史先例，英国政府及其苏格兰、威尔士和北爱尔兰的分权政府却没有注意到这些警告。报告发现，在 COVID-19 之前的几年里，英国过于关注流感大流行的准备工作，而忽视了新型冠状病毒或其他新发传染病引起疫情爆发的可能性。

"报告指出："长期以来，人们一直在考虑、论述和规划流感大流行的重大风险。"然而，这种准备工作不足以应对此次袭击的全球大流行"。

机构失灵

英国大流行病防备失败的核心是该国管理民事紧急情况的系统和结构存在根深蒂固的缺陷。报告描绘了一个由负责准备和应对工作的政府机构、咨询机构和权力下放的行政部门组成的迷宫般的、重复的、协调不力的网络。

"报告指出："负责应急规划的机构和结构错综复杂。"在评估英国面临的风险、如何管理这些风险及其后果并防止其恶化以及如何应对这些风险方面，存在致命的战略缺陷。

一个关键问题是英国依赖于 "牵头政府部门模式"，即由卫生和社会保健部（DHSC）负责大流行病的准备工作，尽管大流行病对社会的影响远远超出了卫生部门。这种各自为政的做法阻碍了真正的跨政府、全系统应对。

"报告指出："风险被分配给各个政府部门，而不管它们是否可能导致整个系统的民事紧急状态。报告指出："这种做法有明显的局限性。虽然大流行病由[卫生健康委员会]负责，但很明显，它们有可能引发社会和经济危机，需要国家、地区和地方各级政府的更多机构做出更广泛的反应"。

苏格兰、威尔士和北爱尔兰的分权行政机构也面临着类似的结构性挑战，它们的系统复杂、重叠，缺乏明确的问责和协调。以威尔士为例，报告描述了一系列 "迷宫般的 "委员会、团队、小组和分组负责备灾和抗灾工作，导致 "效率低下、效果不佳且缺乏重点"。

有缺陷的风险评估

这些制度性失误的基础是评估英国所面临风险的方法存在严重缺陷。报告指出了政府风险评估过程中的五大缺陷：

1.过度依赖单一的流感大流行 "合理的最坏情况假设"，而将其他潜在的大流行威胁排除在外。

2.注重应对大流行病的影响，而不是防止其蔓延。

3.未能充分考虑大流行病如何引发相互关联的风险和危机的 "多米诺骨牌效应"。

4.对长期风险和对弱势群体的过度影响考虑不足。

5.风险评估与制定应对这些风险的战略和计划脱节。

"报告指出："如果不对风险进行适当评估，那么整个备灾和抗灾方法的起点就是错误的。报告指出："应将其作为紧急事项加以改进"。

报告列举了许多例子来说明这些缺陷。例如，英国的风险评估始终只确定了两种合理的最坏情况：严重的流感大流行和较小规模的高后果传染病爆发。从未考虑过发生 COVID-19 规模的冠状病毒大流行的可能性。

同样，评估未能充分规划预防或减轻大流行病传播的措施，而是假定大量疾病和死亡不可避免。正如前卫生部长马特-汉考克（Matt Hancock）告诉调查组的那样，该战略是 "应对大流行病灾难性影响的战略"，而不是预防大流行病的战略。

报告指出，"未能认识到长期风险及其对弱势群体的影响"。报告指出，"政府措施和长期风险对少数民族社区、健康状况不佳者或其他弱势群体的影响也没有得到充分认识，无论是大流行病还是应对措施都是如此"。

放弃的战略和错失的机会

英国当时唯一的大流行战略--2011 年《英国流感大流行准备战略》--同样存在缺陷。报告指出了 2011 年战略的四大问题：

1.
2. 它只注重为流感大流行做准备，而忽略了其他潜在病原体。
3. 它没有充分考虑潜在应对措施的相称性及其社会影响。
4. 它缺乏有效的经济和社会战略来应对流感大流行的更广泛后果。

至关重要的是，2011 年战略在 COVID-19 爆发前从未经过适当的测试或更新。报告指出，该战略 "存在重大缺陷"，在大流行病袭来时 "实际上已被放弃"，导致英国政府和权力下放的行政机构没有一个连贯的计划。

报告指出："没有对 2011 年战略进行更新，尤其意味着该战略没有吸取埃博拉、MERS 或 SARS 疫情爆发的国际经验，也没有考虑到 2011 年之后开展的任何演习的教训"。

未能从过去的经验中吸取教训是一个一贯的主题。调查组研究了英国在 2003 年至 2018 年期间开展的一系列大流行病防备演习，包括 2016 年天鹅座演习等大型模拟演习。这些演习反复发现了相同的关键差距和薄弱环节，但却没有吸取教训。

报告指出，"本可以而且应该吸取的教训却没有吸取"。"这些经验教训只能在下一次演习中重新发现，或者在 COVID-19 大流行病袭来时重新发现"。

报告列举了一系列错失的机会，从未能开发可扩展的检测和接触者追踪能力，到缺乏大规模隔离和边境管制计划。报告指出，其他国家（如韩国）已成功采取了许多此类基本公共卫生措施来遏制 COVID-19 的初期传播，但英国的准备工作中却没有采取这些措施。

"报告总结道："如果英国能够吸取这些经验教训，并将其纳入国内环境，那么在 2020 年 1 月冠状病毒（COVID-19）大流行来袭时，英国就能做好更充分的准备。

错误的建议和群体思维

报告认为，英国备灾失败的基础是一个存在严重缺陷的科学咨询系统。虽然英国能接触到世界一流的专家，但调查发现，向部长们提供的建议往往受到限制，缺乏独立性，并受制于 "群体思维"。

一个关键问题是要求专家提供建议的方式。报告指出，像新型和新出现的呼吸道病毒威胁咨询小组（NERVTAG）这样的咨询机构往往仅限于回答政府部门提出的具体、定义狭隘的问题。这使他们无法考虑更广泛的问题或提供更具战略性和前瞻性的建议。

"NERVTAG 成员彼得-霍比（Peter Horby）教授告诉调查组："会议内容在很大程度上是（卫生与社会护理部）委托的。"没有人期望或明确鼓励我们考虑具体委托之外的问题"。

报告还发现，对于决策者如何接收和应用专家建议，反馈和后续行动不足。许多顾问对他们的建议在多大程度上得到了落实知之甚少。

更糟糕的是，为大流行病防备工作提供信息的专业知识范围严重偏向生物医学科学，而排除了经济学、社会科学和公共卫生等其他学科的重要观点。这导致对大流行病更广泛的社会影响和潜在的应对政策缺乏整体性、系统性思考。

"报告指出："因此，一个有效和长期的备灾和抗灾方法应该包括一种途径，让政府能够获得涵盖从科学到经济专业知识等一系列专业领域的建议，以及了解对个人、企业和社会影响的专家的建议。

报告还指出，"群体思维 "是一个主要问题，政府和咨询机构内部出现了一种共识，即英国已为应对大流行病做好了充分准备，而 COVID-19 的经验却与这一观点截然相反。

"报告指出："不过，这些文件可以解释 2018 年 7 月至 2021 年 6 月期间卫生和社会护理大臣马特-汉考克议员所得到的一些保证。"他告诉调查组，他'确信英国是世界上应对大流行病能力最强的国家之一'"。

备灾新方法

鉴于这些系统性失误，调查报告呼吁从根本上重新思考英国政府和分权行政机构如何处理大流行病的防备和恢复问题。报告提出了一系列意义深远的建议，包括

1.废除 "牵头政府部门模式"，转而由内阁办公室负责监督整个政府系统的民事应急准备工作。

2.制定新的、更全面的风险评估方法，考虑更广泛的情景及其潜在影响，包括对弱势群体的影响。

3.在全英国范围内引入新的 "全系统民事应急战略"，该战略应具有适应性、以证据为基础，并定期进行重新评估。

4.建立及时收集、分析和共享数据的机制，为应急响应提供信息，并建立可快速调整的更广泛的 "冬眠 "研究计划。

5.定期举行大规模的大流行病应对演习，让部长、官员和各种利益攸关方参与其中，并公布演习结果和建议。

6.创建一个独立的法定机构，就整个系统的民事应急准备和恢复能力向政府提供战略建议。

7.更多地利用 "红队"--负责严格审查政策、计划和建议的外部团体--来注入独立的挑战，防止 "群体思维"。

8.要求各国政府定期向各自的立法机构发布报告，介绍其民事应急准备方法，包括成本效益分析和保护弱势人群的计划。

报告强调，要实施这些改革，就必须彻底改变思维方式和文化，从狭隘的、各自为政的方法转变为接受系统级思维、透明度和问责制的方法。

"哈莱特男爵夫人写道："再也不能让一种疾病导致如此多的死亡和如此大的痛苦了。"除非汲取教训，实施根本性变革，否则在下一次大流行病来临时，这些努力和代价都将付诸东流"。

全球警钟

英国 COVID-19 调查小组的调查结果与其他国家大流行病审查中出现的类似批评不谋而合。例如，在美国，大流行病防备工作组 2021 年的报告认为，美国对 COVID-19 "准备不足"，并列举了疾病监测、供应链管理以及联邦、州和地方当局之间协调方面的缺陷。

在全球范围内，COVID-19 危机给人们敲响了警钟，即迫切需要加强大流行病防备和全球卫生安全。世界卫生组织等国际机构呼吁进行全面改革，包括制定新的国际大流行病条约，以改善协调和信息共享。

在全球努力应对 COVID-19 的持续影响并为下一次不可避免的大流行做好准备之际，英国调查组的建议为各国如何从过去的失败中吸取教训并建立更具复原力、反应更迅速、更公平的系统来保护公众健康提供了路线图。

"哈莱特男爵夫人写道："现在不是'是否'再次发生大流行病的问题，而是'何时'的问题。"除非汲取教训并实施根本性变革，否则在下一次大流行来临时，这些努力和成本都将付诸东流"。

这其中的利害关系不言而喻。报告明确指出，不作为的代价是生命的丧失和社会的破坏。通过吸取 COVID-19 的教训，各国政府有机会确保下一次大流行不会造成同样的悲剧性损失。